El SEIA y la nueva institucionalidad ambiental
Raúl Rozas
Investigador C.E.I.N
Resumen.
La institucionalidad ambiental en Chile está en rumbo hacia el cambio, ello a partir de un proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental. El presente trabajo pretende mencionar los aspectos más relevantes que dicha transformación orgánica-ambiental va a generar para el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
I. Introducción.
El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) contemplado en la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, ha sido uno de los mecanismos de mayor utilización en el ámbito de la protección del medio ambiente. Tal instrumento se encuentra encomendado, en cuanto a su funcionamiento, a la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)[1].
Actualmente se encuentra tramitándose en el Congreso Nacional un proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental (Boletín N° 5947-12). Con tal iniciativa legislativa se pretende dar cumplimiento a la Ley Nº 20.173, que creó el cargo de Ministro Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), según la cual correspondería al primer Ministro designado, en ejercicio de sus funciones propias y dentro del ámbito de sus competencias, formular y presentar al Consejo Directivo de la CONAMA, una propuesta de rediseño de la institucionalidad ambiental, que además representa una respuesta ante las serie de observaciones emanadas de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), como resultado de la evaluación de desempeño ambiental que hicieran a nuestro país en el año 2005.
El proyecto de ley antes mencionado supone no sólo una reestructuración de la institucionalidad ambiental existente en nuestro país, sino que además implica modificaciones sustantivas a la regulación del medio ambiente.
Bajo este contexto, el SEIA, no ha quedado ajeno a tales reformas y es así cómo en el proyecto de ley referido se encuentran variadas disposiciones que lo modifican, tanto para adaptarlo a las nuevas instituciones en materia ambiental, como para “permitir su vigencia como herramienta“[2]. En efecto, el proyecto de ley crea un Servicio de Evaluación Ambiental, el que consiste en un servicio público funcionalmente descentralizado y desconcentrado a nivel regional, que será el continuador legal de la CONAMA, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio Ambiente y cuya función principal será la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Además se crea un Superintendencia del Medio Ambiente, la que tendrá como competencias, entre otras, la fiscalización de las resoluciones de calificación ambiental, las cuales constituyen el acto administrativo con el cual concluye el SEIA.
II. Alteraciones al SEIA
Las reformas introducidas al SEIA, como se ha señalado, no se limitan a los órganos que intervienen en dicho procedimiento administrativo, sino que además comprenden ciertas modificaciones sustantivas las que dicen relación con variadas materias.
A. La Evaluación Ambiental Estratégica.
En primer lugar el proyecto de ley, consagra un nuevo instrumento de gestión ambiental denominado Evaluación Ambiental Estratégica el que se define en el artículo 2 letra i bis como “el procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales”. Con este mecanismo se pretende prevenir el deterioro del medio ambiente derivado de la aplicación de un determinado plan o política, integrando a diversas autoridades en la protección medioambiental. Manifestación de lo anterior se aprecia en el inciso segundo del artículo 7 bis, en que se señala que los planes regionales de ordenamiento territorial, planes intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes de desarrollo urbano y zonificaciones del borde costero y del territorio marítimo, siempre deberán someterse a la Evaluación Ambiental Estratégica. Tales instrumentos, antes de esta reforma, se encontraban comprendidos dentro de aquellas actividades que debían someterse al SEIA (articulo 10 letra h, Ley N° 19.300).
B. Aprobación de los proyectos.
El proyecto contempla también modificaciones relativas a la aprobación de los proyectos que se deben someter al SEIA. En relación a ello el nuevo artículo 9 bis, señala que la comisión a la cual se refiere el artículo 86 (Comisión de Evaluación) o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso, si se trata de proyectos que causen un impacto regional o transregional, deberán calificar o rechazar un proyecto o actividad sometido al SEIA, sólo en virtud del informe consolidado de evaluación, el que contendrá todos los pronunciamientos ambientales de los organismos con competencia que participaron en la evaluación, la evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los interesados, cuando corresponda, así como la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto.
Cabe recordar que bajo la vigencia actual de la Ley N° 19.300, el informe consolidado constituye el antecedente directo de la Resolución de Calificación Ambiental, de modo tal que, “si la aplicación del ordenamiento jurídico ambiental que han hecho las administraciones públicas con competencia ambiental ha sido el correcto, el Director Ejecutivo de la CONAMA o la COREMA simplemente deberían proceder a ratificar lo obrado en el ámbito técnico y dictar la resolución que resulte de dicha aplicación del ordenamiento jurídico. Ello en aplicación de los principios de legalidad (o juridicidad) y de unidad de acción y coordinación en el ejercicio de competencias entre administraciones públicas“[3]. Sin embargo tal supuesto no ocurre necesariamente en la práctica, por cuanto el órgano que debe adoptar la Resolución de Calificación Ambiental no está vinculado con las propuestas que señale el informe consolidado, pudiendo existir discrepancias entre uno y otro. Lo anterior es criticable si se tiene en cuenta que el SEIA consiste en verificar la legalidad del proyecto sometido a él, esto es, determinar si dicho proyecto o actividad se ajusta al ordenamiento jurídico ambiental y precisamente lo que hace el informe consolidado es determinar si hay o no ajuste a la normativa ambiental.
Con todo, el problema que se acaba de plantear, viene a ser superado con el nuevo artículo 9 bis, en cuanto sujeta la decisión de aprobar o rechazar un proyecto a aquello señalado en el informe consolidado de evaluación, el cual sólo en casos excepcionales (inciso tercero), podrá no ser tenido en cuenta para la adopción de la Resolución de Calificación Ambiental y en cuanto se cuente con un informe técnico ambiental que justifique la adopción de esa decisión excepcional.
C. Normas de eficiencia.
Por otro lado el SEIA se modifica, además, con el objeto de lograr una mayor eficiencia, así por ejemplo se pueden citar al nuevo articulo 14 bis según el cual “el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y los actos administrativos que se originen de él, podrán expresarse a través de medios electrónicos, conforme a las normas de la ley Nº 19.799 y su reglamento“. De esta forma se permite la tramitación electrónica del procedimiento, salvo aquellas actuaciones que por su naturaleza o por expresa disposición legal deben efectuarse por otro medio.
Con la misma pretensión de lograr mayor eficiencia, se contempla explícitamente la posibilidad de rechazar una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), para el caso en que éstas carezcan de información relevante o esencial para su evaluación que no pudiere ser subsanada mediante aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones. Hoy es posible que el titular de un proyecto lo ingrese al SEIA entregando información parcial, para efectos de aguardar a las solicitudes de antecedentes que eventualmente le pueda solicitar la CONAMA, los cuales podrán ser inferiores de aquellos con los que éste cuenta.
Además se uniforman las reglas de silencio administrativo para las DIA y el EIA, con las de la Ley N° 19.880. Actualmente conforme al artículo 17 de la Ley N° 19.300 si transcurridos los plazos a que se refieren los artículos 15 y 16, la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, no se ha pronunciado sobre el Estudio de Impacto Ambiental, éste se entenderá calificado favorablemente. En virtud de tal norma frente a la pasividad de la Administración se entenderá aceptado el EIA sometido a evaluación ambiental, disposición en la que sin embargo, no se alude a las DIA. No obstante lo anterior se ha señalado que “atendida la falta de norma al respecto, cabe preguntarse si resulta aplicable la norma sobre silencio administrativo positivo del artículo 64 de la ley N° 19.880 de Bases de Procedimiento Administrativo. Atendiendo a que este último cuerpo legal es de carácter supletorio frente a un procedimiento especial (artículo 1 de la misma ley), habrá que concluir que resultará procedente la regla general sobre silencio administrativo positivo, con las limitaciones que el mencionado artículo 64 dispone para estos efectos“[4].
El proyecto de ley, en su artículo 19 bis, viene a confirmar la tesis antes mencionada, en cuanto sostiene que transcurridos los plazos a que se refieren los artículos 15, 18 y 18 ter sin que la Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo se hubieren pronunciado sobre un EIA o una DIA, y cumplidos los requisitos del artículo 64 de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, dicho Estudio o Declaración, con sus aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, si las hubiere, se entenderá aprobado.
D. Impugnación.
Finalmente es preciso hacer una mención respecto a las posibilidades de reclamo que existen ante una Resolución de Calificación Ambiental, las que bajo la vigencia actual de la Ley 19.300 (artículo 20) son impugnables por los titulares del proyecto o actividad, tanto por la vía de un recurso administrativo especial, como también (una vez agotado el primero y respecto de la resolución que lo resuelve), a través de una acción contenciosa administrativa. El proyecto de ley a este respecto modifica el mencionado artículo 20 al establecer que “en contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante un comité integrado por los Ministros del Medio Ambiente, que lo presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de Agricultura; de Energía, y de Minería. Estos recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto, dentro del plazo de treinta días contado desde la notificación de la resolución recurrida. La autoridad competente resolverá, mediante resolución fundada, en un plazo fatal de treinta o sesenta días contados desde la interposición del recurso, según se trate de una Declaración o un Estudio de Impacto Ambiental”. De esta manera no sólo se modifica la autoridad ante la cual se debe presentar el recurso administrativo correspondiente, sino que además altera los plazos que tales autoridades tienen para resolver, según si se trata de una DIA (30 días) o un EIA (60 días).
III. Comentarios finales.
Se debe hacer presente que el proyecto de ley aquí analizado, comprende diversas modificaciones al SEIA, algunas de las cuales se refieren de forma importante a la participación ciudadana y acceso a la información ambiental, materias cuyo tratamiento excede a lo que en estas breves palabras se puede comentar y por lo tanto su análisis se deja para otra ocasión.
Del examen al proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental, y en relación al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, es posible colegir que esta nueva institucionalidad modifica de forma importante a dicho instrumento de gestión ambiental, tanto en aspectos formales como de fondo, como lo es la vinculación del órgano decisorio con el informe consolidado de evaluación. Tales esfuerzos, aun cuando provengan del cumplimiento de compromisos internacionales, son valorables pero no satisfactorios, para efectos de lograr una eficaz protección ambiental, ya que no basta con mejorar o actualizar los instrumentos con los que contamos, sino que se debe crear una política seria y coherente con las finalidades medioambientales. Es de esperar que estas modificaciones sirvan para dicho fin.
[1]Sin perjuicio de la competencia de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA) para decidir, en definitiva, acerca de la calificación ambiental de los proyectos sometidos al SEIA que causen impacto en una región determinada.
[2] Mensaje Nº 352-356 con el que se inicia el proyecto de ley objeto de análisis.
[3] Bermúdez Soto, Jorge, Fundamentos de Derecho Ambiental, p. 211.
[4] Bermúdez Soto, Jorge, Fundamentos de Derecho Ambiental, pág. 209.
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