Revista de Estudios IUS NOVUM

Progresos en la lucha contra el cambio climático:

Estados Unidos y el reconocimiento de los gases con efecto invernadero como “contaminantes” bajo la Ley del Aire Limpio.

Pedro Harris
Investigador C.E.I.N.

1.         Estado de la cuestión. – “No es demasiado tarde aún, pero podríamos estar muy cerca”. Así comienza una de las últimas ediciones de la revista Nature, refiriéndose al estado actual en la lucha contra el calentamiento global.[i] En efecto, como las investigaciones más recientes señalan, el cambio climático[ii] es -y será, en los años venideros- la amenaza más importante para la vida. La batalla de la humanidad, hoy por hoy, se reduce a contener algo tan difícil como imaginable: el umbral o punto de no retorno del calentamiento atmosférico. Dicho límite -pronosticado en el aumento de dos grados celsius respecto a temperaturas de períodos preindustriales- marca el inicio de la peligrosidad para la supervivencia[iii]. A fin de evitarlo, los estudios actuales sostienen la necesidad de descender las emisiones de dióxido de carbono a menos de un billón de toneladas entre el año 2000 y 2050[iv]. En los nueve años transcurridos -señala el Instituto de Investigación del Cambio Climático de Postdam- hemos consumido un tercio del presupuesto vital: a este paso, la humanidad estaría cruzando el umbral de su existencia[v].

Por ello tiene tanto sentido estudiar lo que hace poco más de un mes ha sucedido en Estados Unidos: la Agencia de Protección Ambiental -Environmental Protection Agency, conocida por sus siglas en inglés como “EPA”- ha dado cumplimiento al fallo de la Supreme Court, caratulado Massachusetts et al versus Environmental Protection Agency et al, concluyendo la siguiente regla propuesta: los gases con efecto invernadero son un peligro para la salud y el bienestar. En las siguientes líneas veremos por que esta conclusión -evidente, a primera vista- constituye uno de los logros ambientales más importantes de los últimos años.

2.         Antesala del reconocimiento: el caso Massachusetts et al versus Agencia de Protección Ambiental et al.

a) Antecedentes de la controversia: El 20 de octubre de 1999, el Centro Internacional de Evaluación de Tecnologías y otras dieciocho organizaciones privadas[vi] solicitaron a la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos la regulación de las emisiones de gases con efecto invernadero, incluyendo el dióxido de carbono, de los nuevos vehículos motorizados, bajo el párrafo 202 de la Ley del Aire Limpio[vii] (Clean Air Act).

El 8 de agosto del 2003, la Agencia negó la petición de establecer regulaciones, sosteniendo, entre otras razones, que -contrario a informes anteriores del mismo órgano- la Ley del Aire Limpio no facultaba a la EPA para regular sobre el cambio climático y, además, que aunque pudiera tener la autoridad de hacerlo, en ese momento no estaba establecido de manera indubitada -unequivocally established- el vínculo entre  gases con efecto invernadero y calentamiento global. En general, la EPA sostuvo que tales gases no cabían dentro de la definición de contaminante del aire[viii] que contemplaba la ley. Finalmente, afirmó que la normativa había sido pensada, aún en su última enmienda de 1990, como un instrumento destinado a la lucha contra la contaminación local, mas no como herramienta para regular concentraciones que atraviesan la atmósfera mundial.

b) Corte de Apelaciones de Columbia: A los diecinueve peticionarios iniciales, se sumaron, posteriormente, varios Estados -entre ellos, Massachusetts- y diversos distritos locales, quienes solicitaron la revisión de la decisión de la EPA ante la Corte de Apelaciones de Columbia.

Uno de los mayores problemas de los peticionarios fue sortear con éxito el requerimiento del standing. Según éste, las actores, para encontrarse legitimados activamente, deben demostrar un perjuicio concreto y particularizado, de manera actual o inminente[ix]. A pesar del voto disidente del juez Tatel -quien afirmó que Massachusetts había satisfecho cada uno de los requisitos del standing, dada la probabilidad sustancial que el aumento en el nivel del mar causare daños millonarios en su zona costera-, dos de los tres jueces decidieron fallar el fondo del asunto, sin pronunciamientos definitivos acerca del derecho a demandar. El resultado no fue esperanzador: el tribunal sostuvo que la EPA había ejercido sus facultades legales al negarse a regular los gases con efecto invernadero bajo la Ley del Aire Limpio. Por consiguiente, la Corte denegó la petición de revisión.

c) Corte Suprema de Estados Unidos: A diferencia de la Corte de Apelaciones de Columbia, la Corte Suprema sí decidió acerca del standing to sue de la parte actora. Citando el caso Rumsfeld v. Forum for Academic and Institucional Rights (2006)  -y basándose en la jurisprudencia de Georgia v. Tennessee Copper Co. (1907)- el Tribunal Supremo consideró, con buen criterio, que bastaba con que uno de los peticionarios tuviera derecho a la revisión judicial. En el caso sublite -y siguiendo la disidencia del juez Tatel-, la Corte sostuvo que el derecho recaía en el Estado de Massachusetts: el Congreso había ordenado a la Agencia la protección del Estado mediante el establecimiento de estándares para contaminantes que causaren o contribuyesen al daño de la salud o del bienestar. Esto, unido a la concesión de un procedimiento para impugnar el rechazo a peticiones de reglas por arbitrariedad y capricho, bastó para que el Tribunal Supremo estimara que la negativa de la EPA constituía un peligro para Massachusetts, a la vez, actual e inminente.[x]

Sobre el fondo, la Corte señaló, como primer punto, que la EPA estaba autorizada para regular la emisión de gases con efecto invernadero de los vehículos a motor, pues ellos sí encajaban dentro de la definición de contaminante del aire que consagraba la ley. Siguiendo este razonamiento, el Tribunal consideró que, bajo los claros términos de la Ley del Aire Limpio, la EPA podía evitar tomar acciones sólo si determinaba que los gases con efecto invernadero no contribuían al cambio climático o si proveía alguna explicación razonable para no ejercer su autoridad. Así, la Corte se opuso a la posición de no regular tales gases mientras no existiera certeza científica de la relación entre estos y el calentamiento global: si la incertidumbre era suficiente para impedir una decisión fundada, la EPA debía decirlo. El Tribunal, por tanto, ordenó que la Agencia determinara si las emisiones de gases con efecto invernadero de los nuevos vehículos a motor causaban o contribuían a la contaminación del aire, de manera que razonablemente pudiera anticiparse un daño a la salud o al bienestar, o si el estado de la ciencia era muy incierto para elaborar una decisión motivada.

3.       Reconocimiento de la peligrosidad de los gases con efecto invernadero. – La competencia exclusiva que la Ley del Aire Limpio le otorgaba a la Agencia de Protección Ambiental impedía que la Corte Suprema pudiera incorporar los contaminantes referidos en la misma. Así, el Tribunal Supremo sólo pudo ordenar que la Agencia emitiera un pronunciamiento claro sobre el particular.  El problema, sin embargo, fue que en tal decisión, la Corte no estableció plazos prudenciales que vincularan al organismo de protección ambiental. Por ello tuvieron que transcurrir más de dos años para que la EPA, este 17 de abril, finalmente declarara dos “hallazgos peligrosos”: primero, que las concentraciones de seis gases[xi] con efecto invernadero son un peligro para la salud pública y el bienestar, en los términos de la Ley del Aire Limpio; y segundo, que en los vehículos motorizados, la emisión combinada de cuatro[xii] de ellos contribuye a la concentración de gases contaminantes y, por tanto, a la amenaza del cambio climático.

En principio, las propuestas de la Agencia son el cumplimiento de la sentencia Massachusetts et al versus Environmental Protection Agency et al. Ello no es menor: la EPA ha reconocido -después de casi diez años- que el estado actual de la ciencia es lo suficientemente cierto para determinar la relación entre gases de efecto invernadero y calentamiento global[xiii] En consecuencia, la EPA, de una parte, ha cerrado la puerta a la otra alternativa establecida por la Corte: recurrir a la incertidumbre científica, y de la otra, ha desechado su propia doctrina -argumentada el año 2003-, que negaba la existencia de un vínculo indubitado entre gases de efecto invernadero y cambio climático[xiv].

Pero el reconocimiento de la EPA es también histórico por otra razón: no se ha limitado a cumplir el fallo de Corte Suprema -sólo vinculante respecto de vehículos motorizados-, sino que ha extendido su ámbito de aplicación, y ha declarado, sin limitaciones, que cada uno de los gases contenidos en la petición inicial -los principales gases de efecto invernadero, incluido el dióxido de carbono- son, en general, un peligro para la salud y el bienestar[xv].

Parece criticable, sin embargo, que junto a la propuesta de hallazgo peligroso no hayan sido establecidos estándares de emisión.  En este punto la EPA ha seguido un camino de excepción: sólo ha señalado que los gases son “contaminantes” según la Ley del Aire Limpio, y se ha limitado a afirmar que las propuestas de estándares procederán en varios meses más[xvi]. En la práctica, ello implica que su establecimiento podrá tendrá lugar una vez finalizado el período de comentarios y audiencias públicas. A pesar de ello, la voluntad de regular tales gases es por fin un hecho cierto: ya no existe opción entre hacer proyectos de ley o no hacer nada. Ahora la opción es regular o legislar. La EPA deberá actuar si el Congreso no actúa[xvii].

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[i] It is not too late yet – but we may be very close. The 500 billion tonnes of carbon that humans have added to the atmosphere lie heavily on the world, and the burden swells by at least 9 billion tonnes a year (see page 1117). If present trends continue, humankind will have emitted a trillion tonnes of carbon into the atmosphere well before 2050, and that could be enough to push the planet into the danger zone. Waldrop, Mitchell, Time to Act, en Revista Nature, 458 (30 de Abril 2009), Washington DC, p. 1077.

[ii] Siguiendo a Miren Sarasíbar, entendemos al cambio climático como la alteración o variación en alguno de los componentes del sistema climático de tal magnitud que altere el equilibrio normal de tal sistema. La autora destaca que en la actualidad el concepto pretende desprenderse de sus alteraciones naturales, limitándose a las modificaciones producidas por la acción humana que afecta la composición de la atmósfera y la superficie terrestre. Sarasíbar, Miren, Régimen Jurídico del Cambio Climático (Editorial Lex Nova, 2006, Valladolid), p. 47.

[iii] Recientes investigaciones han señalado el peligro del aumento de 2º C: the damage from these levels of warming could be substantial, placing billions more people at risk of water shortage and millions more at risk of coastal flooding. Martin, Parry et al, Overshoot, Adapt and Recover, en Revista Nature 458 (30 de Abril 2009), Washington DC, p. 1102.

[iv] Meinshausen, Malte et al. Greenhouse-gas Emission Targets for Limiting Global Warming to 2º C. Revista Nature 458 (30 de Abril 2009), Washington DC, p. 1158.

[v] Este umbral fue previsto por la Fuerza de Trabajo Internacional sobre el Cambio Climático. Desde entonces, el incremento de 2 grados celsius respecto a períodos preindustriales es conocido como “el punto de no regreso”. En 1996, el Consejo de Ministros de la Unión Europea declaró “[...] the Council believes that global average temperatures should not exceed 2 degrees Celsius above pre-industrial level and that therefore concentration levels lower than 550 ppm CO2 should guide global limitation and reduction efforts”. Citado en Bode, Sven, Long-term greenhouse gas emission reductions-what’s possible, what’s necessary? Energy Policy, Volume 34, Issue 9, 2006. Durante la década siguiente se comprobó que dicha medida era demasiado alta, fijándose una media de 450 ppm. En la actualidad se sostiene la necesidad de establecer un límite de 350 ppm.

[vi] Las organizaciones fueron: Alliance for Sustainable Communities; Applied Power Technologies, Inc.; Bio Fuels America; The California Solar Energy Industries Assn.; Clements Environmental Corp.; Environmental Advocates; Environmental and Energy Study Institute; Friends of the Earth; Full Circle Energy Project, Inc.; The Green Party of Rhode Island; Greenpeace USA; International Center for Technology Assessment; Network for Environmental and Economic Responsibility of the United Church of Christ; New Jersey Environmental Watch; New Mexico Solar Energy Assn.; Oregon Environmental Council; Public Citizen; Solar Energy Industries Assn.; The SUN DAY Campaign.

[vii] La Ley del Aire Limpio establece: “The Administrator shall by regulation prescribe (and from time to time revise) in accordance with the provisions of this section, standards applicable to the emission of any air pollutant from any class or classes of new motor vehicles or new motor vehicle engines, which in his judgment cause, or contribute to, air pollution which may reasonably be anticipated to endanger public health or welfar“  (Clean Air Act, Título II, Parte A, Sec. 202, N^o 1).

[viii] La Ley del Aire Limpio define al contaminante aéreo como “any air pollution agent or combination of such agents, including any physical, chemical, biological, radioactive [...] substance or matter which is emitted into or otherwise enters the ambient air” (Clean Air Act, Título III, Sec. 302, letra g). Por otra parte, el bienestar comprende “effects on soils, water, crops, vegetation, man-made materials, animals, wildlife, weather, visibility, and climate, damage to and deterioration of property, and hazards to transportation, as well as effects on economic values and on personal comfort and wellbeing, whether caused by transformation, conversion, or com-bination with other air pollutants” (Clean Air Act, Título III, Sec. 302, letra h).

[ix] La situación era compleja, como señaló el juez Sentelle: sostener que el calentamiento global causaba un daño para la humanidad parecía no encasillar dentro del requerimiento de injurias particulares a que alude el Art. 3 de la Constitución de Estados Unidos (citando el caso Lujan v. Defenders of Wildlife de 1992).

[x] Es interesante la afirmación de los peticionarios: no habían sido impugnadas las declaraciones que afirmaban un aumento en el nivel del mar entre 10 y 20 centímetros durante el siglo 20, como resultado del calentamiento global. Dicho aumento -señalaron los demandantes- había empezado a “tragar” a Massachusetts.

[xi] Dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre.

[xii] Todos, salvo el perfluorocarbono y hexafluoruro de azufre. La razón se reduce, simplemente, a que no constituyen contaminación emanada de vehículos motorizados.

[xiii] Las propuestas se fundan en los informes elaborados por el Panel Intergubernamental del Cambio Climático y por el Programa Científico del Cambio Climático de Estados Unidos. La propuesta señala: “the scientific evidence is compelling that elevated concentrations of heattrapping greenhouse gases are the root cause of recently observed climate change. This is different from historic drivers of climate change, such as cyclical changes in the Earth’s orbitwhich have occurred over thousands of years”. Environmental Protection Agency. (2009). Proposed Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases Under Section 202(a) of the Clean Air Act (publicado en el Federal Register/Vol. 74, No. 78). Washington, DC: U.S. Government, p. 18.896.

[xiv] El 10 de abril de este año, la Agencia de Protección Ambiental publicó en el Registro Federal una propuesta de norma que exige la presentación de informes anuales de gases con efecto invernadero de una serie de fuentes, incluidas las instalaciones que producen cemento y cal. La EPA ha estimado que cerca de 13 mil industrias quedarán sujetas a obligaciones de reportes. Se pretende usar la información a modo de guía para futuras limitaciones de emisiones.

[xv] Para estos efectos, la Agencia propone definir los seis contaminantes como un solo contaminante del aire, antes que definir cada uno de manera aislada. El camino seguido se debe, entre otras razones, a las propiedades físicas compartidas. No sería el único caso: anteriormente se ha seguido el mismo proceso con el ozono.

[xvi] Los “hallazgos peligrosos” suelen coincidir con el establecimiento de estándares de emisión. Sin embargo, la propuesta de la Agencia ha señalado: EPA is currently developing proposed emissions standards related to today’s proposal. EPA expects that these proposed standards will be ready to propose for public comment several months from now. Environmental Protection Agency. (2009). Proposed Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases Under Section 202(a) of the Clean Air Act (publicado en el Federal Register, Vol. 74, No. 78). Washington, DC: U.S. Government, p. 18.890.

[xvii] Citando las palabras de Edward Markey -autor de un proyecto de ley que busca establecer en Estados Unidos las primeras limitaciones a nivel nacional para la emisión de gases con efecto invernadero-, quien al conocer la propuesta de la EPA declaró: “It is now no longer a choice between doing a bill or doing nothing. It is now a choice between regulation and legislation. EPA will have to act if Congress does not act“. Emissions Are Threat To Public, 2009, The Washington Post, Juliet Eilperin, 18 de Abril del 2009, Washington DC.

Foto: http://www.sxc.hu

Esta entrada fue posteada el Lunes, 8 de junio, 2009 a las 9:17 pm y archivada en Debate Alumnos. Puedes recibir respuestas a esta entrada por el RSS 2.0 feed. Puedes Dejar Comentario.

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